La Reforma Urbana y los Usos de Suelo para Ciudades Compactas e Incluyentes

La Reforma Urbana de México impulsa un nuevo modelo de planeación urbana que rompe con el modelo fracasado del siglo 20 y propone un sistema de ciudades incluyentes y sustentables. El modelo anterior enfocaba la energía del gobierno en controlar y regular los usos del suelo, es decir, las alturas y las actividades que se podían llevar a cabo dentro de un inmueble, elementos secundarios para la calidad de vida de una ciudad, actividades que se encuentran en constante evolución. Bajo ese modelo, el gobierno impulsó un sistema de regulaciones de usos de suelo que separaba el comercio, oficinas, vivienda y usos comunitarios, alejando unos de los otros. De igual manera, el gobierno imponía controles estrictos sobre las densidades, prohibiendo en la mayoría de las ciudades, mayores alturas de los edificios y cercanía entre nuestras actividades cotidianas. Es así como el primer causante de la dispersión artificial y desordenada que vemos hoy en las ciudades fue el gobierno gracias a la sobre-regulación que generaron los usos de suelo, y de la corrupción que ese poder arbitrario generaba, ni se diga.

El error más grave de todos fue que el gobierno se desentendió del espacio público, parques, vialidades e infraestructuras, aquellos elementos que determinan en gran medida el disfrute, la funcionalidad y la capacidad de las ciudades para adaptarse a diferentes densidades y actividades en el tiempo. Como lo vimos en artículos anteriores, la Reforma Urbana redirige el enfoque del gobierno, primero, hacia el espacio público, definiendo amplio campo para planear los espacios públicos de la ciudad, custodiando las zonas de alto riesgo o valor ambiental, creando una red adecuada de vialidades bien diseñadas, procurando parques y plazas conformadoras de barrios. Por otro lado, el nuevo modelo permite mucha mayor flexibilidad para que el espacio edificable pueda evolucionar hacia densidades sustentables y usos mixtos, de tal manera que podamos permitir barrios y ciudades compactas, vivienda más económica y mejor ubicada, mayor cercanía entre las actividades cotidianas de los ciudadanos, reduciendo la distancia de sus desplazamientos, generando barrios más caminables.

Este nuevo enfoque, por lo tanto, implica un nuevo concepto para la zonificación secundaria: flexibilidad. Una vez habiendo definido los elementos de zonificación primaria, es decir, aquellos del espacio público y de los límites de crecimiento de una ciudad, elementos que definen si una ciudad va a funcionar o no en el largo plazo, el gobierno habrá logrado ya garantizar un crecimiento mucho mejor que el que hemos visto en las ciudades en los últimos 40 años. Por ello, al permitir mayor flexibilidad en lo que una persona puede construir o hacer dentro de su propio lote, así sean casas, departamentos, oficinas, espacios comunitarios o una combinación de estos, con reglas bien definidas para la convivencia y armonía entre vecinos, los ciudadanos verán nacer una oferta inmobiliaria de mejor calidad. Por otro lado veremos la reconfiguración de muchos barrios que actualmente se encuentran deteriorados, comenzando a rediseñarse con usos mixtos, departamentos de mayor densidad, espacios de convivencia comunitaria y barrios vibrantes. Este modelo permitirá ciudades compactas que cuestan mucho menos mantener y que desperdician menos recursos, sobre todo para sus ciudadanos, veremos vivienda mucho más accesible y mejor ubicada, especialmente para los más pobres, pero serán ciudades mucho más disfrutables para todos. Sin embargo, existe un tipo de persona que verá esto como una gran amenaza para su calidad de vida, una preocupación equivocada pero que de todos modos generará mucho miedo y controversia: las colonias exclusivamente residenciales de los más ricos.

Antes de preocuparnos de los retos del 1% más rico de las cada ciudad, colonias residenciales exclusivas como San Pedro en Monterrey, Lomas de Chapultepec en la Ciudad de México,  Pitic en Hermosillo, Kennedy en Nogales, reconociendo la realidad de este reto podemos mitigarlo, pero primero es importante recordar que esta Reforma Urbana ofrece una solución real para el otro 99% de la gente, una mayoría que estaba antes condenada a la pobreza o a la ilegalidad, un fracaso del modelo entero que no solo resultaba en expulsar a los pobres sino que también generó una ciudad insufrible para aquellos dentro del 1%. Al final, todos perdimos con el modelo anterior, y este nuevo modelo da soluciones de fondo basadas en el espacio público, y de mayor flexibilidad para el espacio edificable. La ley define este nuevo concepto de zonificación flexible de la siguiente manera:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

XL. Zonificación Secundaria: la determinación de los Usos de suelo en un Espacio Edificable y no edificable, así como la definición de los Destinos específicos.

Este artículo propone un cambio de entendimiento radical al recordar y darle orden clara a la prioridad de los factores de la planeación. La zonificación primaria es lo importante, a diferencia de lo que hicimos los últimos 40 años, décadas durante las cuales dimos mayor importancia a este elemento que la nueva ley nos recuerda es secundario, es decir, debe ocuparnos solo después de haber atendido los temas primarios.

Adicionalmente, la nueva ley propone un nuevo modelo de ciudad desde sus principios, definiendo lo siguiente:

Artículo 4. La planeación, regulación y gestión de los asentamientos humanos, Centros de Población y la ordenación territorial, deben conducirse en apego a los siguientes principios de política pública:

X. Accesibilidad universal y movilidad. Promover una adecuada accesibilidad universal que genere cercanía y favorezca la relación entre diferentes actividades urbanas con medidas como la flexibilidad de Usos del suelo compatibles y densidades sustentables, un patrón coherente de redes viales primarias, la distribución jerarquizada de los equipamientos y una efectiva Movilidad que privilegie las calles completas, el transporte público, peatonal y no motorizado.

Así vemos que el nuevo modelo deberá basarse en lo que la nueva ley define como “Movilidad” con respecto a un sistema de moverse en la ciudad con mucha mayor accesibilidad. Esto tiene implicaciones fundamentales sobre la manera en que regulamos los usos de suelo, rompiendo con la manera en que anteriormente separábamos y alejábamos todos estos usos, manteniendo las densidades artificialmente bajas, dispersando la ciudad aún más.

La Reforma Urbana avanza este nuevo modelo alrededor de todo el texto de la nueva ley, como por ejemplo:

Artículo 52. La legislación estatal en la materia señalará los requisitos y alcances de las acciones de Fundación, Conservación, Mejoramiento y Crecimiento de los Centros de Población, y establecerá las disposiciones para:

I. La asignación de Usos del suelo y Destinos compatibles, promoviendo la mezcla de Usos del suelo mixtos, procurando integrar las zonas residenciales, comerciales y centros de trabajo, impidiendo la expansión física desordenada de los centros de población y la adecuada estructura vial;

Pero el artículo más importante, y el que ha creado mayor controversia entre los expertos más conservadores, aquellos que siguen utilizando el modelo de planeación que fracasó en el siglo 20, es el siguiente artículo que define el nuevo enfoque de zonificación flexible:

Artículo 59. Corresponderá a los municipios formular, aprobar y administrar la Zonificación de los Centros de Población ubicados en su territorio.

(…)

La Zonificación Secundaria se establecerá en los planes o programas municipales de Desarrollo Urbano de acuerdo a los criterios siguientes:

I. En las Zonas de Conservación se regulará la mezcla de Usos del suelo y sus actividades, y,

II. En las zonas que no se determinen de Conservación:

a) Se considerarán compatibles y, por lo tanto, no se podrá establecer una separación entre los Usos de suelo residenciales, comerciales y centros de trabajo, siempre y cuando éstos no amenacen la seguridad, salud y la integridad de las personas, o se rebasen la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o la Movilidad

b) Se deberá permitir la Densificación en las edificaciones, siempre y cuando no se rebase la capacidad de los servicios de agua, drenaje y electricidad o la Movilidad.

Los promotores o desarrolladores deberán asumir el costo incremental de recibir estos servicios. El gobierno establecerá mecanismos para aplicar dicho costo y ajustar la capacidad de infraestructuras y equipamientos que permita a promotores o desarrolladores incrementar la densidad de sus edificaciones y la mezcla de Usos del suelo, y

c) Se garantizará que se consolide una red coherente de vialidades primarias, dotación de espacios públicos y equipamientos suficientes y de calidad.

Este artículo indica que los usos y densidades de una propiedad deberán determinarse de acuerdo a criterios técnicos, y ya no a criterios subjetivos o arbitrarios. Pero este artículo también nos recuerda el límite de los usos mixtos, obligando al gobierno a establecer reglas tanto de seguridad y salud, lo cual debe regular los ruidos, los olores e incluso hasta la contaminación ambiental o visual. Si bien no podemos prohibir ciertos usos comerciales en una zona residencial, lo que si debemos hacer es asegurar que este  no afecte a los vecinos con reglas claras de convivencia.

De igual manera, la densidad también debe responder a criterios técnicos, obligando a los desarrolladores y al gobierno a resolver problemas de infraestructuras antes de autorizar estos cambios, a diferencia de lo que vemos hoy en barrios con infraestructuras sobradas que se prohíbe la densificación y en barrios con mala infraestructura en donde si se autoriza la densificación. Sin embargo, aunque uno de los objetivos de este nuevo modelo será producir ciudades con menos necesidades de largos desplazamientos, y por ello, menos tráfico, el nuevo modelo contempla herramientas adicionales para que la transición se de con mayor armonía:

Artículo 71. Las políticas y programas de Movilidad deberán:

(…)

III. Promover los Usos del suelo mixtos, la distribución jerárquica de equipamientos, favorecer una mayor flexibilidad en las alturas y densidades de las edificaciones y evitar la imposición de cajones de estacionamiento;

(…)

VI. Implementar políticas y acciones de movilidad residencial que faciliten la venta, renta, o intercambio deinmuebles, para una mejor interrelación entre el lugar de vivienda, el empleo y demás satisfactores urbanos,tendientes a disminuir la distancia y frecuencia de los traslados y hacerlos más eficientes;

Asimismo:

Artículo 72. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales, en el ámbito de sus competencias, establecerán los instrumentos y mecanismos para garantizar el tránsito a la Movilidad, mediante:

I. La gestión de instrumentos en la materia, tales como: cargos por congestión o restricciones decirculación en zonas determinadas; infraestructura peatonal, ciclista o de pacificación de tránsito; sistemasintegrados de transporte; zonas de bajas o nulas emisiones; cargos y prohibiciones por estacionamientos en vía pública; estímulos a vehículos motorizados con baja o nula contaminación; restricciones de circulación para vehículos de carga y autos; tasas diferenciadas del impuesto de la tenencia que consideren la dimensión o características de los vehículos motorizados, entre otros, y

Todas estas herramientas son indispensables. Por un lado, los usos mixtos y las densidades flexibles nos permitirán construir ciudades más compactas y más caminables. Por otro lado, para que la transición de solo residencial o de solo un piso en un barrio se de con mayor armonía, los gobiernos deberán implementar instrumentos de armonía y convivencia vecinal, primero con reglas mucho mas inteligentes para los estacionamientos de la via publica, controles de tráfico que eviten camiones de carga o velocidades peligrosas, pero incluso con reglas de ruido, olores y más que regulen las fachadas de los edificios y la manera en que convive un café o una tiendita de esquina con las casas alrededor de ella, evitando los fracasos que vemos hoy de OXXO’s, antros o rascacielos que no se diseñaron con reglas inteligentes de convivencia.

Finalmente, vemos una herramienta de movilidad residencial, una herramienta que representa un cambio de cultura, un cambio que será difícil de digerir por haber crecido con una idea diferente: el cambio en pensar que viviríamos toda la vida en una misma casa, cuando en realidad ya nos mudamos entre 7 y 8 veces durante nuestra vida, quizá debamos considerar la necesidad de que el nuevo modelo requerirá que nos mudemos 15% más veces, considerando ya no el cómo frenar la evolución de mi calle, pensando mejor en emprender cambios de vivienda periódicamente que nos ayuden a vivir siempre en los lugares que más disfrutáramos, por su ubicación o estilo, en cada etapa de nuestras vidas y de la vida de la ciudad.

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